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                    自然資源部解讀《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》

                    自然資源部解讀《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》

                    • 分類:行業資訊
                    • 作者:
                    • 來源:
                    • 發布時間:2020-12-29
                    • 訪問量:

                      近日,自然資源部舉行第四季度例行新聞發布會,自然資源部莊少勤副部長、自然資源調查監測司苗前軍司長、國土空間規劃局張兵局長、國土空間用途管制司趙毓芳副司長、海域海島管理司高忠文司長受邀出席,對《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》有關情況作了詳細介紹。

                      為切實履行統一行使全民所有自然資源資產所有者和統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,加快建立自然資源統一調查監測評價和確權登記制度,建立“多規合一”的國土空間規劃體系并監督實施,自然資源部按照機構改革的新要求,在認真總結有關分類標準實施情況、充分汲取地方實踐經驗、廣泛征求和聽取有關部委、專家意見的基礎上,研究制定了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》,并于近日發布試行?!斗诸愔改稀氛狭嗽锻恋乩矛F狀分類》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《海域使用分類》等分類標準,建立了全國統一的國土空間用地用海分類,為科學規劃和統一管理自然資源、合理利用和保護自然資源,加快構建國土空間開發保護新格局奠定了重要工作基礎。

                      自然資源部副部長、黨組成員莊少勤:

                      一、制定《分類指南》的背景和意義

                      建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計,黨中央、國務院高度重視自然資源管理和國土空間治理工作。2013年,習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計,首先要把國土空間開發格局設計好?!痹缭?strong>2015年,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系,著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題?!薄笆锌h空間規劃要統一土地分類標準?!?strong>2018年,黨中央在十九屆三中全會審議通過的《黨和國家機構改革方案》中明確了自然資源部“兩統一”和“多規合一”等重要職責,即統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,具體職責有統一調查和確權登記,建立空間規劃體系并監督實施,推進“多規合一”,實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。

                      改革前空間性規劃重疊沖突的重要原因之一就是基礎分類的不統一、不銜接。自然資源部組建以后,就啟動了相關標準的梳理和前期研究工作。在《分類指南》起草過程中,我部深入領會貫徹黨中央的一系列決策部署,包括2019年5月黨中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出了建立“規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系”的要求,以及201911月中辦、國辦印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中進一步提出了“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”的要求。特別是習近平總書記多次強調“規劃工作不僅包括編制,還包括實施?!薄鞍讶芷诠芾砝砟钬灤┏鞘幸巹?、建設、管理全過程各環節?!?/p>

                      《分類指南》于近期正式頒布試行,這是實施國家自然資源統一管理、建立國土空間開發保護制度的一項重要基礎性標準,對我部履行“兩統一”和“多規合一”職責具有長遠的歷史意義,也是貫徹落實十九屆五中全會提出的“多做打基礎利長遠的工作”的具體舉措。

                      二、研究制定《分類指南》的過程

                      《分類指南》研究起草過程歷時兩年多,這充分說明了標準制定的復雜性,既需要技術和理論基礎,也需要實踐基礎?!岸嘁幒弦弧备母锴?,相關部門在各自業務領域對用地用海分類都有各自的標準和實踐基礎。城鄉規劃管理部門有《城市用地分類與規劃建設用地標準》,土地管理部門有《土地利用現狀分類》,海洋管理部門有《海域使用分類》等國家標準或行業標準。上海、武漢、沈陽、深圳、廣州等較早實現部門整合的城市也在實踐中為推進“兩規合一”的用地分類進行了有益的嘗試。但由于各部門用地用海分類的管理目標不同、標準內涵不一、名詞術語不同,各自有各自的方言,國家層面沒有統一的用地用海分類標準,相當于沒有一個統一的“普通話”。

                      《分類指南》起草大體可以分為兩個階段。第一階段按照“多規合一”的目標制定規劃分類標準,在總結地方實踐經驗、借鑒國外先進做法的基礎上形成初步技術方案,并提交廈門、珠海、青島、南通等自然資源主管部門試用。

                      第二階段按照“兩統一”和“全生命周期管理”要求,將規劃分類標準拓展到國土空間全過程管理的分類標準。今年以來部長專題會多次研究,決定將分類名稱改為《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》,從打通“兩規”、打通陸海、到打通調查、規劃和用途管制等國土空間各環節管理。經過廣泛征求相關部門、地方和專家意見,反復試點總結提升,不斷修改完善,最終形成了覆蓋全域全要素全過程的統一的用地用海分類。

                      三、《分類指南》遵循的基本原則和主要內容

                      《分類指南》的基本原則包括以下四方面:一是體現統一性,按照“兩統一”和“全生命周期管理”要求,不是原有城鄉規劃、土地利用規劃和海洋功能區劃工作的簡單拼湊,而是在機構改革過程中實現業務融合、職能融合,真正發生了“化學反應”?!斗诸愔改稀愤m用于國土調查、國土空間規劃到用途管制,并延伸到土地審批、不動產登記等工作,各類空間規劃特別是市縣國土空間總體規劃編制首先要使用新的分類,今后國土空間管理全過程將采用統一的用地用海分類標準;二是體現先進性,貫徹生態優先、綠色發展為導向的高質量發展要求,堅持陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間統籌,設置了“濕地”“農業設施建設用地”“物流倉儲用地”等地類,體現了保護生態、保護耕地、保障新業態發展等要求;三是體現操作性,堅持科學、簡明、可操作的總體原則,《分類指南》內容包括正文、附錄和附件,正文共三章,包括總則、一般規定以及用地用海分類。附錄兩個,分別是用地用海分類的名稱、代碼與含義和地下空間用途補充分類的名稱、代碼與含義。附件一個,包括分類依據、分類說明以及和“三調”工作分類的對接,有利于地方在工作中理解和對照使用;四是體現包容性,設置了“留白用地”,鼓勵土地混合使用和空間復合利用,并為地方制定差別化細則留有空間。

                      記者問答

                      記者:請問《分類指南》與之前的分類標準相比有哪些特點和變化?

                      自然資源部國土空間規劃局局長張兵:建立統一的國土空間用地用海分類,是履行我部“兩統一”“多規合一”等職責的重要基礎,是實施國家自然資源統一管理、合理利用和保護自然資源的重要基礎性標準。

                      原《土地利用現狀分類》分為12個一級類和73個二級類;原《城市用地分類與規劃建設用地標準》的城鄉用地分類分為2大類、9中類、14小類,城鎮建設用地分為8大類、35中類,42小類;原《海域使用分類》分為9個一級類和31個二級類?!斗诸愔改稀吩谏鲜龇诸惢A上進行了整合歸并,依據國土空間的主要配置利用方式、經營特點和覆蓋特征等因素,對國土空間用地用海類型進行歸納、劃分,采取三級分類體系,共設置24種一級類、106種二級類及39種三級類。具有以下幾個值得關注的特點和變化:

                      (一)全過程統一:適用于自然資源管理全過程,體現“全生命周期”管理理念

                      為貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出的構建統一的國土空間規劃技術標準體系,按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺要求,《分類指南》全面采用統一的用地用海分類,適用于國土調查、監測、統計、評價,國土空間規劃、用途管制、耕地保護、生態修復,土地審批、供應、整治、執法、登記及信息化管理等自然資源管理的全過程各環節工作。

                      在具體使用中,不同環節的工作可以使用不同的分類層級?!斗诸愔改稀芬矊Υ俗隽嗽瓌t性規定。

                      (二)全覆蓋:實現國土空間的全域全要素覆蓋

                      首先,在全域實現陸海全覆蓋?!斗诸愔改稀纷裱懞=y籌原則,將用海與用地分類作為整體考慮,將陸域國土空間的相關用途與海洋資源利用的相關用途在名稱上盡可能進行統籌和銜接;由于無居民海島多與周邊海域一并開發利用,其現行用途分類與海域基本一致,因此將海域和無居民海島視為整體進行分類。

                      其次,在陸域實現生產、生活、生態等各類用地全覆蓋?!斗诸愔改稀返母?、園地、林地、草地等用地分類銜接土地利用現狀分類,并結合第三次全國國土調查的最新成果,對含義進行了修改完善,同時將“濕地”正式納入用地用海分類,體現生態空間保護和治理的重要性;建設用地設置了“居住用地”、“公共管理與公共服務用地”、“商業服務業用地”等一級類,涵蓋城鄉建設、基礎設施建設等各類用地的基本功能。

                      第三,實現建設用地的全覆蓋?!斗诸愔改稀肥状蚊鞔_將“農業設施建設用地”單獨列為一級類,下設“鄉村道路用地”、“種植設施建設用地”、“畜禽養殖設施建設用地”和“水產養殖設施建設用地”四個二級類,將破壞耕作層的農業設施相關用地單設一類,切實防止耕地“非農化”“非糧化”,適應了目前農業農村發展的新形勢、新特點。

                      (三)新特色:體現經濟社會高質量發展新需要

                      首先,《分類指南》對建設用地類型的細分進行了調整,體現空間差異化與精細化管理需求,例如為適應物流業快速發展的新要求,將倉儲用地分為物流倉儲用地和儲備庫用地;為體現建設城鄉社區生活圈的新要求,在居住用地下增加了城鎮和農村社區服務設施用地。

                      其次,鼓勵和促進空間的復合利用?!斗诸愔改稀吩谑褂迷瓌t中提出在保障安全、避免功能沖突的前提下,鼓勵節約集約利用國土空間資源,國土空間詳細規劃可在本指南分類基礎上確定用地用海的混合利用以及地上、地下空間的復合利用。

                      第三,為應對城市未來發展的不確定性,《分類指南》增設了“留白用地”,特指國土空間規劃確定的暫未明確規劃用途、規劃期內不開發或特定條件下開發的用地。

                      第四,鼓勵制定差別化細則?!斗诸愔改稀吩诩毞忠幎ㄖ刑岢鲈谑褂弥锌筛鶕嶋H需要,在現有分類基礎上制定用地用海分類實施細則。

                      記者:第三次全國國土調查制定實施了《三調分類》。那么,《分類指南》如何與《三調分類》有機銜接與融合統一?

                      自然資源部自然資源調查監測司司長苗前軍:國土三調是黨中央、國務院部署開展的重大國情國力調查,是自然資源部組建后的一項極其重要的工作。目前,按照《三調分類》確定的分類標準,已經查清了全國國土空間土地的利用現狀,初步形成了支撐自然資源管理的重要基礎數據成果。

                      為充分用好三調成果,發揮三調成果在國土空間規劃、用途管制等自然資源管理中的最大效用,在分類標準上,我們堅持《分類指南》與《三調分類》的統籌銜接。一是在分類標準的規則、目標、內容等方面牢牢把握和深入貫徹習近平生態文明思想,從生態文明建設的高度出發,把山水林田湖草是一個生命共同體的理念貫穿始終。比如,在《三調分類》中,我們建設性地把濕地確定為一級類,將紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地和鹽田歸并為濕地的二級類,突顯濕地在自然生態環境保護和開發利用中的重要地位。在《分類指南》中延續濕地這一地類,并根據實際情況,在濕地中調出鹽田,更加彰顯濕地資源的自然屬性和生態價值。二是兩個分類標準在地類類型上最大化保持穩定,在地類名稱內涵上最大化保持一致,在地類轉換上最大化便于銜接。對于《三調分類》中根據管理需要必須調整的個別內容,《分類指南》也盡可能保留并保持含義一致?!斗诸愔改稀沸略錾婕瓣懙氐囊患壍仡愔?,除了農業設施建設用地和居住用地還需要對國土三調的“農村道路”、“公共管理與公共服務設施”地類進一步細化外,其他地類都是國土三調中已經調查了的內容,可以通過調整《分類指南》的名稱和代碼,與《三調分類》相互轉換、直接利用。

                      根據自然資源管理工作實際,《分類指南》還吸收了國土三調實踐成果,進一步融合完善。一是突出耕地資源在國家糧食安全、生態安全中的重要地位,進一步豐富和完善《三調分類》中耕地的地類內涵,增加了“一年一季以上的耕作方式種植多年生作物”的表述。以往,耕地都是耕種一年一季或多季農作物。隨著一些地方出現一年一季或多季耕種方式的新情況,對此類用地歸入耕地或者園地認識不統一。比如,特定品種的草莓,第一茬果實的品質好、價格高,農民種完一茬后,就會清除作物重新種植,而且會在耕地中調整種植位置,與其他農作物輪作或間作,以維持地力。這種耕地雖然不是種植傳統意義上的耕地作物,但從利用方式的角度講,這些土地仍然應歸入耕地。再比如,《分類指南》調整了種植大棚用地歸屬,調到耕地一級類下,可根據灌溉條件確定二級地類,更加符合實際情況。二是對有關地類進行細化,滿足自然資源精細化管理需求。比如,把南水北調工程中的“溝渠”從《三調分類》的“溝渠”地類中剝離,歸入《分類指南》“公用設施用地”二級類;以是否破壞耕作層進行道路硬化為依據,把《三調分類》的“農村道路”細分為《分類指南》的“村道用地”和“田間道”。

                      下一步,我們將按照《分類指南》,在進一步研究細化森林、草原、水、濕地等自然資源調查監測標準體系工作的基礎上,實施自然資源調查和監測工作,進一步豐富和拓展國土三調成果,推動調查成果在國土空間規劃等方面的共享應用。

                      記者:《分類指南》對加強國土空間用途管制的作用和意義是什么?如何落實?

                      自然資源部國土空間用途管制司副司長趙毓芳:非常感謝媒體朋友一直以來對用途管制工作的關心、關注和支持。

                      2018年組建自然資源部,統一行使所有國土空間用途管制是中央賦予我部的重要職責。這次《分類指南》的制定和頒布,對我們依法依規依標準組織實施用途管制意義重大。在未來三個方面會對用途管制有重要影響:

                      第一,有利于對國土空間的現狀和未來進行統籌管理。統一的用地用海分類是我部行使“兩統一”職責的重要基礎,《分類指南》將陸域和海域的現狀分類和規劃分類合二為一,既兼顧了現有的功能在“用做什么”,也兼顧了未來可以“用于什么”。從這個角度來講,我們認為,用地用海分類明確之后,將使我們在調查和規劃基礎之上實施用途管制的基礎更加扎實。

                      第二,有利于對國土空間實施全域全類型管理。一是體現在城鄉統籌上,實施城鄉一體化管理,圍繞促進城鄉融合發展,《分類指南》對城市和農村土地在地類上進行了細分,實現城鄉并列、同一口徑。比如將“農村宅基地”、“農村社區服務設施用地”與“城鎮住宅用地”、“城鎮社區服務設施用地”并列,統一都歸入“居住用地”一級類,形成完整的居住用地功能。二是更多考慮農業農村發展,客觀體現農村用地現狀。在新時代城鄉融合發展的背景下,圍繞推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系,跟過去的地類相比較,這次劃分也更加細化、更加貼切實際,比如《分類指南》將“鄉村道路”、“種植設施建設用地”、“畜禽養殖設施建設用地”、“水產養殖設施建設用地”作為二級類,歸入“農業設施建設用地”一級類,并界定為“對地表耕作層造成破壞的”,更加符合農村的實際需要,更加有利于強化和規范農村建設用地的管理,對于防止“非農化”具有積極重要的意義。

                      第三,有利于對具有生產、生態、生活功能用地實行更加精細的管理。一是完善了“耕地”的定義,在耕地含義中明確為“利用地表耕作層種植農作物”為主。二是細化了濕地的分類,關于濕地分類莊副部長和我的同事都分別介紹了濕地的突出意義。對于用途管制,這次對濕地的劃分和界定,為我們加強管制強度打下了堅實的基礎,也突出體現了生態優先、綠色發展的政策導向。三是凸顯了綠地和開敞空間用地,《分類指南》設定了“綠地與開敞空間用地”一級類,二級類包括“公園綠地”“防護綠地”“廣場用地”,這類用地既有重要的生態功能,也跟人民群眾的生活息息相關,進行區分類別和細化管理,有利于增加公共生態功能,讓人民群眾有更多的獲得感。

                      下一步,我們將以《分類指南》為基礎,根據地類的主要功能制定差別化、精細化的用途管制措施:

                      一是對于耕地和具有重要生態功能的用地實行更加嚴格的管理,細化用途轉用管控規則。二是按照業態類型和用地特點等制定分類管理的措施,支持和規范農村產業發展用地。三是加強土地用途轉用的管理,完善“制度+技術“的監管體系。

                      記者:請介紹一下《分類指南》中涉及海洋資源分類的相關情況。

                      自然資源部海域海島管理司司長高忠文:自然資源部印發的《分類指南》中,將海域海島資源利用的相關用途分為“漁業用?!?、“工礦通信用?!?、“交通運輸用?!?、“游憩用?!?、“特殊用?!奔啊捌渌S颉?個一級類,并進一步細分為16個二級類;對于圍填海形成的陸地,則根據其地表土地利用的主要功能或資源保留保護的主要方式,按照陸域各類用地進行分類;考慮到無居民海島與周邊海域密切相關,保護與利用分類基本一致,《分類指南》中將無居民海島納入了相應的用海分類中統一予以體現。另外,將“沿海灘涂”作為一級類“濕地”下的二級類。

                      這種分類體系上的設置,主要有兩方面的考慮,首先是充分體現陸海統籌原則,比如,在《分類指南》中將“沿海灘涂”納入了“濕地”一級類中,體現了對濕地資源的陸海統籌,有利于加強濱海濕地保護;《分類指南》明確沿海地區通過圍填海形成的陸地,主要按照陸域各類用地進行分類,進一步加強了用海用地管理的銜接。第二個方面的考慮是,分類體系與原有海域海島管理工作中的相關分類體系有效銜接,《分類指南》進一步整合、優化了原有的海洋功能區劃、《海域使用分類》以及用島類型等分類體系,為用海用島管理搭建了統一的總體框架和分類基礎,同時,《分類指南》中明確提出,在使用過程中可根據實際需要,在現有分類基礎上制定分類實施細則,進一步滿足海域海島用途管制、審批出讓、使用金征繳、監測評價、統計分析等各項工作需要。

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