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                    自然資源資產產權制度改革和體系建設思考

                    自然資源資產產權制度改革和體系建設思考

                    • 分類:行業資訊
                    • 作者:譚榮
                    • 來源:中國土地科學
                    • 發布時間:2021-03-09
                    • 訪問量:

                      摘要

                      在梳理自然資源資產產權制度改革實踐面臨的主要問題的基礎上,本研究從資源利用的整體觀和系統觀對產權制度改革的邏輯進行分析。本文認為現階段產權改革主要面臨六類主要問題:產權不完整的持續性、委托代理問題、整體性治理不足、行政管理的路徑依賴、市場機制不健全、可持續發展觀未普及等。本文進一步從價值目標、體制機制影響、績效評價閉環等三個維度為產權制度改革理念提供了理論闡釋。針對自然資源資產產權制度改革,本文提出可以從六個方面著手推進,包括建構二維產權制度體系、建立新型委托代理關系、推動管制賦權、優化市場與政府關系,以及促進自然資源利用可持續轉型等。

                      一、問題的提出

                      中國一直在建立健全自然資源資產產權制度,目前已在統一確權登記、有償使用、節約集約利用、空間用途管制、保護修復等方面開展了一系列的創新。但客觀看,產權制度在內容和體系等方面依然有可提升的空間,主要是因為不同的自然資源存在相互影響、相互依存的特征而導致現實中各類主體的產權權益還未完全厘清。比如,地上、地表和地下相互耦合的自然資源權利的重疊和依賴的問題;或者,自然保護地內可能涉及的探礦、采礦、取水、養殖捕撈、特許經營等權利的沖突問題等。因此,當前仍需進一步做好自然資源資產產權制度體系的改革,保障其能夠在生態文明建設進程中發揮基礎作用。

                      黨的十九大以來,在習近平生態文明思想和習近平總書記關于自然資源管理的重要論述指導下,自然資源管理領域一直在推進系統性的重大改革。2019年黨中央連續印發了包括《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》、《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等“四梁八柱”式的重要文件。關于自然資源資產產權制度改革明確了要“以完善自然資源資產產權體系為重點,以落實產權主體為關鍵,以調查監測和確權登記為基礎,著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修復,加強政府監督管理,促進自然資源資產要素的流轉順暢、交易安全、利用高效,實現資源開發利用與生態保護相結合的改革初衷。”

                      可以看出,當前的自然資源資產產權制度改革需要致力于解決五個方面的主要問題:一是產權體系問題,即如何解決在發展過程中不斷出現的權利衍生、重疊、遺漏、交叉等問題;二是產權主體問題,即如何保障在發展過程中國有和集體所有資源資產所有者權益;三是政府的角色問題,即如何規范和提升政府職能,促進資源資產不斷增效、提升資源及生態系統的韌性;四是市場的作用問題,即如何讓市場在經營性資源資產配置過程中起決定性作用;五是重塑自然資源資產的價值問題,即如何從“綠水青山就是金山銀山”理念和生態環境系統觀來理解并實現自然資源開發利用和保護修復的協調。

                      上述五個方面本質上是一整套的制度安排,涵蓋了價值理念、管理體制和運行機制的制度體系。這意味著我們在統籌推進自然資源資產產權制度改革時,除了厘清各類權利內容,還需要建立能夠保證產權制度與治理體制機制相適應的自然資源資產產權制度體系。為此,本文將從當前面臨的實踐問題、新時代背景下的改革理念,以及改革的重點抓手三個部分來討論自然資源資產產權制度體系的建構。

                      二、自然資源資產制度面臨的實踐問題

                      1、經濟社會發展的動態性,引致產權不完整的持續性

                      自然資源的資產屬性與經濟社會發展息息相關。新技術的應用、社會新價值的形成,都不斷塑造著資產屬性的動態變化。比如,以前“不值錢”的“綠水青山”,也能夠轉化為受人追捧的“金山銀山”[1]。以前無人問津的荒山荒灘,現實中出現了國家與地方、地方與集體、政府與企業的權益糾紛,進而產生厘清國有農用地、未利用土地等所有權、使用權、收益權和處分權等產權體系的訴求[2]。即使是法定的集體土地產權,在征收過程中也會面臨到地方行政權力的干預,集體產權權益受損現象時有發生[3]。在地下水治理中,因為所有權被籠統地界定為國家所有而造成實際使用的監管缺位[4]。地下水取水權益是生產生活秩序的保障,但部分地區面臨到地下水取水權與地熱水、礦泉水的采礦權的相互影響,在水位、水質、水量等方面產生沖突[5]。在自然保護地中,國家正在完善特許經營制度,同時也在鼓勵通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生態空間,解決自然保護地內的各類開發使用權的合理退出,這實際上是對自然保護地內不同權益分類處置的訴求[6]。

                      表面上,這些自然資源產權制度在內容上的不完善、權利上的沖突、執行不到位等現象,可歸咎為法律不健全、治理體系和治理能力不足的原因,但實際上更與產權制度變遷滯后于發展進程有關。產權制度體系不完整具有必然性和動態性。如何適時根據自然資源利用過程中出現的新價值和新問題來界定、理順相應的產權內容、結構和體系,是健全完善自然資源資產產權體系的前提。

                      2、委托代理機制不健全,影響所有者權益的全面落實

                      改革開放以來國有自然資源資產從資源向資產、資本的變化過程,既有經驗也有教訓。比如“以地謀發展”模式中,國有土地由國務院代表全民行使,并通過“經濟分權和行政集權”的方式委托并激勵地方政府,有效地激發了地方政府獲取土地開發經濟收益的積極性,但實際上卻沒有很好地落實地方政府對等的保護修復的責任機制,造成了改革開放以來前三十多年國有建設用地利用效率降低和生態環境破壞等問題[7]。這種權責不一、監管缺失導致了自然資源保護的“公地悲劇”[8]。本質上是因為分權促使地方政府展開轄區競爭,有效推動了市場經濟的轉軌,但是在自然資源管理上卻表現出“競劣” 的特征(又稱趨底競爭),央地之間出現了典型的委托代理風險[9]。這些研究分析并解釋了當前全民所有的自然資源所有者權益并未能有效落實,委托代理制度仍不健全。

                      而集體所有自然資源資產是一種由農民集體共有的產權。共有產權也面臨委托代理的困境:究竟誰可以代表集體行使所有權?《土地管理法》規定由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。村委會是自治組織,集體經濟組織是經濟組織,如果前者行使所有權,則面臨類似“政企不分”的問題,如果后者行使所有權,則又面臨要如何依法落實農村集體經濟組織特別法人地位的問題。因為主題不明確,就很難進一步推進集體所有者權益的確權、農村集體資產股份制改革,增強集體的管理和經營能力,同時保障集體經濟組織成員享有公平公正的合法權益等當前農村發展中的關鍵任務。另外,當集體自然資源面對征收征用時,誰愿意且有能力代表全體村民去保障權益免受不當侵害[10]?

                      3、整體性治理不足,造成自然資源利用負面效應顯現

                      “人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在林和草”。自然資源利用具有整體性的特征,不同資源相互依存、相互影響。比如,化肥的使用增加了農田的產量,卻可能造成地下水的污染;林分改善的投入雖然增加了當期的經濟成本,但卻能夠顯著降低后續的因可能的水土流失等而引致的更高成本。長期以來,國家采取的是以單要素治理為主的治理體系,各類自然資源治理處于各自為政的分割狀態。這種方式在初期可以降低制度成本和行政成本,但也意味著放棄了整體治理帶來的系統效益,同時也放任了單要素治理引致的負外部性。

                      近年來,單要素治理在生態上的負面效應逐漸顯現。比如,僵化執行“耕地占補平衡”“占林補林”“占水補水”等政策,在實際中常常面臨自然空間上的制約、不同職能部門間的掣肘,而整個資源系統也面臨生態系統服務價值受損等問題[11]。在對跨地區、跨部門合作要求高的區域或流域治理上,單要素的管制措施相反更是成為協同治理的障礙[12]。這些都反映出目前自然資源資產治理需要向整體性轉型。

                      4、行政管理的路徑依賴,導致管制有余而賦能不足

                      國土空間用途管制是避免自然資源無序開發利用的關鍵制度。目前,我國已經基本建立起土地、草原、森林、水域等用途管制體系,并初步展開了關于空間發展權交易的探索性實踐。但是,行政模式的路徑依賴,即強從上向下的監管而輕充分賦權以喚醒社會協同治理,造成空間用途管制與自然資源資產產權之間的一些矛盾面臨加劇的可能。

                      首先,國土空間規劃面臨來自對傳統單要素規劃路徑依賴的挑戰,比如人為割裂生態紅線、耕地保護紅線和城鎮開發邊界線,容易忽視不同自然資源要素之間的關聯性,造成外部不經濟[13]。第二,遵循傳統行政區劃管理,自然資源空間用途管制在空間尺度上往往與資源本身邊界不匹配,尤其在區域性或流域性的資源治理中出現效能降低[14]。第三,在空間布局實踐中,往往采取便于操作的從上向下“一刀切”的邊界控制標準。然而,實際自然空間可能出現相互重疊的現象,比如城鎮、農業、自然保護地等空間可能會交叉重疊,但地方政府往往不愿主動擔責向上級申請調整,最終影響了產權主體的權益[15]。第四,目前還未實質性推動在空間用途管制下衍生出空間發展權等新權能來彌補政府管制造成個人權益受損的議題討論。

                      上述現象背后體現的是自然資源資產產權(個體權利)與空間用途管制(公共權力)之間的關系協調問題。實際上,在全民所有和集體所有兩類所有制下,空間規劃和空間用途管制作為公共權力,不僅僅是約束各類自然資源資產產權主體權益,更是定義和賦能各類主體的權益的主要途徑。但是,實踐中因對傳統規劃的約束理念的路徑依賴,造成公共權力對個體權益賦能不足,不利于推動自然資源資產的保值增值,更不利于形成社會參與的多元治理格局。這也是理論上經常討論的,空間規劃是“責任規劃”還是“權益規劃”的問題[16]。前者強調基于國家和公共利益進行空間布局和管制,側重于自上而下的“責任”分解和“邊界”控制;后者強調要進一步考慮權利主體的利益,對具體開發行為進行界定和引導,尤其關注發展權權益的合理顯化。

                      5、定價、準入和分配機制未完整,經營性資產市場化配置受限

                      國務院2016年下發“國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見”后,國有土地資源、水資源、礦產資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等有償使用制度逐步建立健全。黨的十八屆三中全會以來,中央也大力推進集體所有自然資源資產有償使用制度改革,相關階段性成果都已寫入“中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見”和新修正的土地管理法。這些都說明有償使用制度在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權益等方面業已發揮了積極作用。

                      然而,無論是國有還是集體所有的經營性自然資源資產經濟權益的界定、實現和保護及其相應的市場機制仍然存在著一系列亟待破解的難題。一是部分自然資源有償使用的定價機制缺位,導致資源使用權市場化配置程度低,國家或集體的所有者權益未能有效實現。比如,國有農用地、森林、草原、海域海島等資源的有償使用制度仍需要建立或完善[17]。二是市場交易機制不健全,阻礙了資源的轉讓權實現和資源的優化配置。比如,國有建設用地二級市場、集體建設用地市場中市場準入仍受限[18];再比如,礦業權轉讓的信息公開、中介服務、市場監測監管和調控等機制還不夠完善[19]。三是目前的增值收益分配機制仍有不合理的地方,導致利益主體間的分配不公平。比如,農民集體在土地征收或者礦業權經營中的收益分配比例依然很低[3];城鎮存量建設用地二次開發因為地方政府壟斷造成交易成本偏高和收益分配失衡[20]。四是弱勢主體權益的保護機制匱乏,其用益物權等得不到有效保障和實現。這里的弱勢主體主要是指在法律或政策造成的部分權益主體無法公平公正參與市場競爭,比如自然保護地中原住民、村集體或其他經濟組織的所有權或用益物權受限問題[21];或者,因自然稟賦、社會地位等原因造成部分權利主體市場競爭力弱,比如區位偏遠的農民集體無法享受到市場化紅利等[22]。

                      6、生態文明價值觀需普及,公益性資源的保護修復激勵不足

                      因為缺少有效的價值實現機制,公益性資源的保護和修復供給不足[23]?,F實中多以政府的生態補償方式來提高產權主體供給或保護的積極性。但是,一方面因為生態補償給財政帶來巨大壓力,另一方面也因生態補償只是一種外生激勵難以促進行為人內生激勵形成,一旦補償項目結束,自然資源保護維護又將面臨主體卸責的問題,比如退耕還林補貼的持續效果不佳的問題[24]。

                      另外,政府的體制機制也不利于激勵地方政府做好公益性資源資產的保護修復。一方面,地方政府之間的行為激勵偏差較大,加之不同地區資源稟賦和空間發展權利分配不平衡,地方政府為了經濟增長或地方財政收入最大化等目的,往往在公益性自然資源保護修復中卸責[23];另一方面,目前全國仍亟待建立健全山水林田湖草系統修復和綜合治理機制,但面臨相關職能分散在不同政府部門,各部委聯席會議等整體性治理制度還未建立。

                      還有一個目前被忽視的重要問題,即單個自然資源要素的保護修復即使是充分的(比如耕地保護或林地保護等),對于整體經濟社會和整個人類的可持續發展也可能仍是不充分的。因為從可持續發展的要求來看,資源保護修復的目的不是為了開發利用更多的資源,相反,目前應該盡量避免不必要的開發利用。比如,隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的提出,如何建立生態產品的價值實現機制成為不少地方機制創新的熱門話題[25],但是,“綠水青山就是金山銀山”的真正理念是維護自然資源系統的穩定而不是為了轉化為經濟價值。一些地方政府過度關注如何將“綠水青山”轉化為“金山銀山”,實際上是舍本逐末,徒增“熵”(即無序的能量不能為人類所用),不僅不利于自然資源及生態系統的穩定,甚至還會威脅到人類的可持續發展。這些說明生態文明的價值觀仍需普及。

                      三、自然資源資產產權制度改革的理念

                      1、理解新時代自然資源資產產權制度的價值目標

                      產權制度,本質上通過塑造價值并保護特定利益,為人類社會提供了穩定的預期、交互的秩序和生存的意義。許多學者敏銳地指出,產權制度不僅僅是解決資源分配與降低交易成本的工具,更隱含了制度的前置目的——支持特定價值目標、保護特定主體的利益[26,27]。

                      對于自然資源資產的價值,不能只關注其經濟價值,在當前發展階段我們要重新理解資源與發展之間的關系。正如2006年3月時任浙江省委書記習近平在浙江日報《之江新語》專欄撰文指出的,人們對于綠水青山與金山銀山之間關系的認識,經過了三個階段:第一個階段是用綠水青山去換金山銀山;第二個階段是既要金山銀山,但是也要保住綠水青山;第三個階段是綠水青山本身就是金山銀山。目前,已經走過了第一和第二階段,對于資源利用和環境的保護,需要摒棄“先開發后修復”“先污染后治理”的慣性思維,現在最需要的就是減少對自然資源的人為改變甚至是破壞,只有盡可能維持資源系統在其韌性范圍內才符合可持續發展的要求。

                      這個可持續的要求與自然資源的系統性有關。自然資源是一個自組織的系統,大氣、森林、草原、土壤、海洋等都是這個系統的組成部分,人類和其他生物一樣依附并組成了這個系統。這個系統是一個開放的系統,接收來自地球以外尤其是太陽的能量輸入,同時也經歷著內部的不同物種活動造成能量在結構上的變化。外界能量的輸入如果不能等量排出,熵就會越來越多,進一步就會造成這個系統內部自然資源結構和物種結構的急劇變化,從而影響到這個系統的每一個組成部分。人類也難以幸免。其中,人類對自然資源大規模、無序的開發利用行為,不僅影響著這種結構性的變化,同時也因為溫室氣體的增加造成向地球之外排放熵受阻,進一步加劇了這個系統的變化。因此,為了這個系統和人類生存的可持續,人類就需要避免對自然資源的無序開發?,F階段已經進入盡量少開發、最好不新增開發的階段——即綠水青山本身就是金山銀山的階段。

                      這種價值觀對經濟社會發展中的利益格局重塑提出了新要求。為了促進經濟快速發展,以前資源的開發利用都以能夠滿足快速工業化、城鎮化為目標,這些是在特定歷史時期對自然資源資產經濟利益分配的政府干預,自然也隱藏了對其他利益的暫時忽視。十九大以后,我國社會主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化的需要同落后的社會生產之間的矛盾,轉變為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發展之間的矛盾。發展階段的變化,對產權制度支持利益的轉變提出了要求。如何在盡可能提升資源利用經濟效率的基礎上,讓資源經濟價值通過再分配的方式來解決不平衡不充分發展的問題,以及如何在“綠水青山本身就是金山銀山”的系統觀下,保障、顯化資源系統的存在價值、生態服務價值,而不僅僅是經濟價值,這些都是當前自然資源資產產權制度改革的價值導向。

                      2、重視自然資源資產產權制度的體制機制

                      產權制度不是孤立的制度,會受到體制機制、執行過程等因素的影響。產權制度不僅僅是法律規定所形成的,同時也是利益相關方之間政治協商的結果。政治制度或國家體制機制上的變化,會直接引致自然資源產權制度的變化[28]。對欠發達的國家的一些研究發現,盡管政府建立了名義上的產權制度,但是卻缺乏對產權的執行與保障的能力,反而對經濟發展造成了巨大損害[29]。因此,產權制度能否建立并有效運行,受到政治制度及其框架下政府、市場、社區及其他主體的權責關系的影響。這已經形成了自然資源產權制度分析的三個維度,即價值導向影響體制機制,而體制機制進一步影響產權制度。

                      實際上,我們已經能夠觀察到中國自然資源資產的體制機制對產權績效產生了深刻的影響。憲法規定中國自然資源屬于國家所有,在實踐中由法律授權或國務院委托各級地方政府代理行使所有權[30]。然而在財權、事權和人事制度等體制機制下,國家治理的綜合目標與地方政府短期目標常常出現沖突,影響著地方政府的決策選擇,比如在維護修復自然資源資產生態價值的積極性上,不同級別政府和職能部門出現了差異化的表現[31]。

                      同時,國家體制機制也同時催生出新的產權制度。比如,實踐中逐漸形成了中央和地方采取上下分治、由地方政府掌握特定自然資源的治理權,因為這種治理結構可以有效分散治理風險,調節政府、市場與社會關系[32]。而行政發包制、項目制、特許經營等治理模式也在實踐中出現了,允許農民集體、企業等社會主體能夠參與資源治理,提高了資源利用效率[31]。還有一些研究關注了自然資源領域的央地事權分工的制度演變,包括通過國家公園、跨地區流域管理等案例,厘清公共事務不同治理環節的集權分權邏輯;或者通過陸地油田資源的管理,從油田與地方的結合程度高低來考察國家治理中的條塊關系及其整合機制[33,34]。這些都說明在發展過程中,國家體制機制與產權制度體系之間存在著動態的聯系。

                      因此,自然資源資產產權制度改革需要關注國家體制機制對于產權制度的作用過程。具體來說,需要關注政府縱向間和橫向間的關系的影響,需要關注市場與政府的角色定位,需要關注自然資源經濟價值和生態服務價值的沖突和協調等。

                      3、關注自然資源資產產權治理上的閉環

                      產權制度改革還需要閉環治理,即通過績效評價來不斷調整改進產權制度本身。效率、分配和損耗,是評價產權制度的三個維度。

                      效率,是指產權制度是否滿足最大化自然資源資產效益的目標,即通過對資源的有效配置,讓特定數量的資源要素投入獲得最大的經濟產出。這個維度是解決人地矛盾、人人矛盾的基礎,只有盡可能實現資源利用收益最大化,才為后續調和矛盾提供更多可能性。比如,在給定用地指標情況下,工業用地只有盡可能節約集約利用才能同時滿足用地者的需求、地方政府財政收入的要求,以及保護農民利益和保障國家糧食安全的要求。

                      分配,是指產權制度是否滿足既定的收益分配目標,即通過產權制度創新滿足特定主體的利益訴求。比如,改革開放頭30年,財富是在“以農促工”“以農村支持城市”的原則下進行分配的,這為我們國家的快速工業化、城鎮化提供了必要的資本支撐。但黨的十八大、十九大以來,通過新型城鎮化、鄉村振興和生態文明建設等來促進農村的后發發展,這對自然資源資產產權制度改革在分配目標上提出了新要求。

                      損耗,與制度成本、交易成本有關,是人類社會“摩擦”的體現。就像羅納德科斯著名的問題“市場中為什么會出現企業”一樣,自然資源資產產權制度改革的績效評價也面臨一個類似的問題,即為什么相同的產權制度在地方實踐中會出現了不同的實施模式?比如,在閑置宅基地盤活過程中為什么出現了政府統籌推進、村集體自組織推進或者社會資本參與共建等不同模式?這個問題的背后揭示了正式制度允許了宅基地使用權進入市場以后,仍然面臨如何組織實施的模式選擇問題。政府統籌有利于提供基礎設施和公共服務,有利于降低市場信息成本和議價成本等;村民自組織有利于形成村民間的集體行動和降低事后沖突;社會資本參與有利于降低村民將宅基地使用權投入市場的初始成本,但可能面臨后續在增值收益共享中的事后沖突等。這些不同的宅基地入市模式實際上揭示了不同的制度成本。根據特定的地方情景需要選擇最合適的治理結構來降低產權制度損耗,這是治理能力現代化對自然資源資產產權制度改革提出的要求。

                      四、自然資源資產產權制度改革的重點抓手

                      1、構建新型二維產權制度體系,應對發展的動態訴求

                      產權制度運行受到政府治理體制機制的影響,這意味著需要考慮兩個維度上的內容。一是治理體制機制影響產權產權制度實施的激勵和約束,而產權制度的實施會影響資源的經濟產出、社會公平等影響。二是產權制度本身,即權利束的內容。這給我們創建新型的二維產權制度體系,以應對發展中的動態訴求,提供了一種思路。

                      中國自然資源資產產權制度一直是伴隨經濟社會轉型發展而不斷演化。尤其是改革開放以來,中央通過向地方放權來推動市場機制和央地關系的轉型。只是這個過程中出現了放權不完整、規劃不健全等問題造成上文第二部分中所揭露的自然資源資產產權制度面臨的問題。為此,如何在新時代背景下推動自然資源資產治理體系的變革,包括建立央地新型委托代理關系來落實所有者權益、創新政府管制來賦能集體所有權和各類使用者權益、深化市場機制改革來提升資源配置效能等,都是回應發展中的動態訴求的體現。

                      從理論上看,這需要回答新時代背景下自然資源產權制度改革的價值目標、中國國情下產權制度的體制機制有哪些,尤其是需要刻畫出體制機制對產權的影響機理。同時,還需辨析資源的相互依賴而引致不同產權制度間的相互影響。

                      從實踐中看,這需要在產權制度和體制機制兩個層面打開產權制度的“黑匣子”,即產權制度從原來一維的產權束,變成了縱向上的體制機制和橫向上的產權束的組合這種二維結構,為構建國家體制機制與產權制度相互適應的新型產權體系奠定基礎,也為適應不斷發展的經濟社會提供具有韌性的“產權規則的規則”。

                      具體包括但不限于以下四個方面:從主體上,界定自然資源所有權及使用權等權利主體,以及不同主體之間的關系;從客體上,界定不同類型的自然資源的系統關系,促進“山水林田湖草”生命共同體的建立;從內容上,明確不同產權的權利束的配置,即產權的橫向體系;從體制機制上,針對自然資源資產界定從國家治理體系到具體產權制度再到實施機制的體系,即產權的縱向體系。

                      2、創新兩類委托代理關系,落實全民和集體所有者權益

                      建立央地之間、集體與各類主體之間的新型委托代理關系,是落實全民和集體所有者權益的一項重要制度內容。伴隨著國家治理體系和治理能力的現代化,如何確定央地分工的基本原則、優化集體經濟組織治理結構等已經成為所有者權益制度改革的重心。

                      從理論上看,前者主要是需要回答如何厘清中央、省和地方政府在代理國有自然資源資產所有權的職責分工和運行機制。為此需要進一步做好三項研究:一是當前地方政府在代理行使全民所有權者權益并履行自然資源治理責任上面臨的現狀問題;二是建構適合中國國情的央地間所有權委托代理的治理理論,并給出央地分級治理的制度選擇;三是關注新型委托代理與現行體制機制的契合程度,分析中央對地方政府的激勵結構對委托代理制度實施的影響等。后者主要是需要回答集體經濟組織在行使集體所有權過程中的治理結構和影響因素。具體包括分析集體的社群觀念、自組織模式等對集體所有權權益的作用;分析集體經濟組織采取諸如合作社、企業或是其他的組織方式,對所有者權益實施產生何種影響等。

                      從實踐中看,如何優化現行的國有自然資源資產所有權委托代理的治理體系是核心問題。這需要解決如何編制國有自然資源資產所有權委托代理清單,對中央需要委托的事項,權限和責任在不同府際之間應予以明確。同時,還要能夠為委托代理關系下的政府間縱向關系提供各類政策工具,形成自然資源資產委托代理的治理結構。

                      而對于集體自然資源資產所有權,則需要進一步落實集體經濟組織特別法人資格,鼓勵集體土地股份制改革,成立集體土地農業經合組織、股份合作社或股份公司等。從而有利于農民對集體資產享有充分的股權,體現農民作為成員的財產權益和話語權,做到在農村集體資源資產所有權不變的前提下,通過完善和強化各類用益物權,使農村集體資源資產所有者權益實現最大化。

                      3、管制中賦權、剛性中彈性,為管制與確權的協調創造更多可能

                      從制度設計上看,空間用途管制與自然資源資產產權似乎是一對矛盾體,即管制約束可能會影響產權的效率和公平。實際上,管制不僅僅是約束,還可以有賦權和促權的作用。比如,在國有和集體所有權的框架下,產權的具體內容是在管制中不斷完善的。從“兩權分離”到“三權分置”,從全民所有到委托代理,從共同保護到主體責任,這些都體現了政府在管制中對產權的權利和義務逐漸明晰的過程。如果管制僅僅強調約束的作用,則無法創造社會參與治理的可能性。而在管制中明確權利,不僅有利于管制的合法性和規范性,也有利于形成多方共治的格局。在實現這個目標的過程中需要處理好三類問題。

                      一是如何科學約束。主要是要解決如何將不同尺度、不同類型的自然資源資產實現統籌管制,是未來國土空間管制的重點。具體包括:原來的單要素資源用途管制向統一的空間用途管制制度轉變面臨哪些挑戰;如何在法治框架下界定政府的公共權力;如何匹配空間用途管制與資源利用的外溢性;政府的體制機制對自然資源資產空間用途管制產生何種影響等。在此基礎上,給出空間用途管制工具箱和模式庫,提出優化或重構空間用途管制的改革路徑。

                      二是如何有效賦權。中國自然資源資產產權制度建設過程的一個特征是,具體權利的界定會在利用過程中才同步確立,比如使用權主體是在產權轉移時才同時完成。這實際上回應了文獻中關于“故意的模糊”的爭論,即政府不是把產權故意模糊化,產權界定會以成本較低的方式在行使過程中完成,而非一開始就將權利界定完整。因此,從管制賦權看,目前需要根據全國、區域(流域)、地方三類自然資源開發利用過程中公共利益與個人利益之間的矛盾,重點建構空間用途管制制度下的空間發展權權利體系。改革指向是在保留必要的用途管制權的基礎上,充分賦能資源資產產權,實現國家、集體和個人利益的最佳。

                      三是如何創造彈性??臻g規劃和用途管制必然會影響產權權益,如何通過空間發展權交易等制度設計,尋求規劃管制的剛性與彈性的平衡,也需要制度創新。雖然在土地發展權交易、排污權交易等制度上已經有一些實踐探索,但總體上通過引入市場來緩解開發權與管制之間剛性約束的局面還未形成。在自然資源資產產權制度改革背景下,分析體制機制對空間用途管制制度的實施影響及其績效評價,將有利于厘清當前自然資源資產的空間發展權益,并為奠定空間發展權市場交易提供條件。

                      4、健全市場機制、發揮政府作用,提升經營性資源資產利用效率

                      如何健全經營性自然資源資產的經濟權益和相應市場機制?當前主要需要健全經營性自然資源資產在市場定價、準入和分配三個方面的機制。具體要以充分實現經營性自然資源經濟收益并保障其公平公正分配為目標,建構和評價各類經營性自然資源資產的產權內容、有償使用定價機制、交易的市場準入機制、收益分配機制等制度體系;還要關注地方政府在現有行政、財政和人事體制下的行為激勵結構,關注其對經濟權益和市場機制的影響。

                      為此,制度建設需要在四個方面發力。一是提高有償使用定價機制的市場化程度,提升經營性自然資源資產使用權的配置效率。二是健全轉讓權的市場交易機制,節約經營性自然資源資產轉讓權的交易成本,降低資源優化配置過程中的損耗;三是改進收益權的分配機制,實現經營性自然資源資產增值收益的公平合理分配;四是完善經營性自然資源資產的弱勢權利主體的權益保護機制,有效保障弱勢群體的使用權、轉讓權和收益權。

                      其中,針對相對弱勢的集體經營性自然資源資產,需要政府通過財政支持來分擔相關市場經營的前期沉淀成本,包括基礎設施投入、公共服務供給等投入,才能有效推動集體資源資產的產業化發展。政府還需要加強整體規劃和統籌協調來克服集體自然資源資本零星分散的障礙。分散不僅不利于基礎設施等配套投入,更不利于降低市場中的信息搜尋、締約和監管成本。政府統籌推動分散產品的整體規劃、提升和標準化,為提升個體的經營管理水平、降低市場締約和監管成本提供了條件。另外,還需要建立健全政府收取稅費(調節金)的方式來調節經營性自然資源資產收益分配,進一步為保護弱勢權利主體的利益提供條件。

                      5、以可持續性轉型來引導公益性資源資產的價值實現

                      如何合理引導公益性自然資源資產價值實現,保障在生態系統韌性閾值內將部分生態服務價值轉化為經濟價值?當前不僅要辨析公益性自然資源資產的價值內涵(生態服務價值和可轉化為經濟價值的部分),還需要通過在國家、地方兩個層面建立政府主導、自發市場補充和自組織治理的針對那些可轉化為經濟價值部分的實現機制。

                      為此,制度建設需要在兩方面發力。一是在明確公益性資源資產價值內涵及其構成要素的基礎上,結合生態系統服務價值核算標準,建立公益性自然資源資產價值核算體系,為我國公益性自然資源價值核算實踐提供標準化、規范化的估算框架。二是需要探索公益性自然資源可轉化為生態產品的價值實現機制,包括政府購買、市場直接交易、政府管制下的政府間交易、以及政府管制下社會主體參與市場交易等四類實現機制,為可持續性轉型引導公益性資源資產價值實現提供政策工具箱[35]。目前可轉化價值的實現機制面臨最大的挑戰就是效率、公平和可持續,需要重點關注公益性資源的整體性、正視當前碎片化的行政體系、關注縱向政府間分工協作、注重橫向政府間協調、聚焦以政府有為促市場有效,以及倡導政府、市場和社會的協同等。未來需要針對這些挑戰開展更多研究和實踐。

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